《理论与改革》2025年第4期刊发我院助理教授周寒、中山大学政治与公共事务管理学院教授叶林文章《“争取”授权：政策红利落地的央地权衡》。
摘要：改革开放以来，我国的特殊发展区因享有政策优势而成为推动国家发展的重要支撑，“争取”授权是实现特殊发展区政策红利落地的关键。“争取”授权的本质是央地政府就改革目标、改革方案和改革预期进行多轮协商、论证并以制度形式予以确认的过程，其核心在于央地共识的达成和整体利益的均衡。具体而言，中央通过差异化放权、渐进式放权和选择性控权来释放政策红利,并为“争取”授权设定边界和前提。地方通过借势而为、顺势而动、蓄势而行来推动政策落地。因此，中国的适应性治理不再只是不确定情境下不可复制的“游击式”政策调适，而是建立在一定制度安排基础上的央地有效互动过程。
关键词：特殊发展区；央地关系；央地互动；政策红利；适应性治理；有限控权；适度自主
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一、问题的提出
改革开放以来，从经济技术开发区到高新技术产业开发区，从各类示范区到先行示范区，从合作区到大湾区，以“区”（zone）来命名的特殊区域成为我国重要的发展和治理场景。以政策高地为显著特征的特殊发展区离不开央地政府的各类授权和政策支持。值得关注的现象是，中央支持性政策文件的出台并不必然带来政策红利的落地。从政策文件出台到政策落地需要央地间的持续互动。其中，地方争取成为实现政策红利落地的关键一环。与此同时，地方与中央互动的形式已不仅仅是以争取资源或推动项目落地为目标的直接模式。特别是对于特殊发展区来说，力争得到独占性事权下放或政策支持、重大改革事项的获批，即“争取”授权成为央地互动关系的新特征。
那么，“争取”授权何以推动特殊发展区政策红利落地？进一步来说，为何有些特殊发展区可以实现政策落地，而其他地区却未能做到？这是现有研究未能充分回应的问题。“争取”授权过程中的央地互动突破了传统意义上中央控制与地方自主的央地二元关系划分，因为中央和地方都是积极且鲜活的行动者；也不能等同于基于特定事项的政策试点过程，因为政策红利落地本质上是中央和地方在均衡中寻求共识、解决问题并推动改革的过程。基于此，政策红利落地是通过央地互动协商，将中央对于特殊发展区的决策部署和事项支持转化为可操作的政策安排。对于这一问题的回答，也为理解中国式适应性治理提供了切入点。
二、央地互动：文献梳理与再讨论
央地关系特别是央地互动是理解我国政府治理形态与国家治理效能的重要理论视角，更是塑造特殊发展区成为政策高地的关键维度。现有研究主要从结构、过程和空间这三个视角分析央地互动对于治理形态以及治理结果的塑造。
（一）结构、过程和空间：央地互动研究的视角
结构视角主要从行政压力、权力分配、风险控制等不同面向来理解央地互动的组织基础。压力型体制强调自上而下的行政压力成为推动地方完成上级任务的关键。控制权理论分析不同权力类型及其组合以此理解不同层级政府间的互动与逻辑。纵向体系下的中央控制还可以通过督察制度来实现高强度的控制，以降低央地之间的信息冲突，并对地方治理目标进行纠偏。现有关于控制权的研究主要是基于科层组织完成确定性任务的前提展开讨论。科层组织在完成模糊性任务时，问责权作为总领性权力的出现取代检查验收权使得治理权和统辖权相分离，进而为地方完成模糊性任务提供了保障。与此同时，中央基于改革需要自上而下授权与地方基于治理绩效不断获得中央支持即央地纵向共演推动着地方的良性发展。由此，关于央地互动的研究还应回到治理过程中予以讨论。
过程视角主要研究以政策过程为导向的央地互动机制和逻辑，特别是在政策试点过程中，央地政府的角色以及互动过程得到了广泛关注。从发起方来说，一方面，现有研究强调中央在政策试验过程中的控制与调节作用。中央是政策试点的主要发起者，并同时塑造着地方政府创新的偏好。中央政府干预地方试验，并有选择性地将地方实践纳入国家决策中。中央倡导型政策试点通过跨层级条块动员、全过程试点督导、诱致型创新支持等机制解决试点动力不足、能力有限等问题。另一方面，自下而上的地方创新成为实现政策扩散或者升级为国家政策的关键。“基层首创”式的政策试点在激发关键人物和地方政府改革决心的同时需要央地多次互动以破除试点的阻力并扩大政策影响力。基于特定业务的地方经验上升为国家政策是块政府统筹协调和条系统向上链接的结果。与此同时，已经有研究关注央地共治下的试验。在这一过程中，政策目标和政策工具的选择是由央地政府互动决定。政策试验工具的设计者和中央对政策试验的认可度存在差异使得政策创新模式存在差异，并影响央地互动方式。在自主探索与中央设计之间存在“请示授权”新形态，纵向政府间的非正式互动成为消解地方政府创新不确定性的重要机制。
央地互动方式因政策属性和治理场域的不同而有所区别，基于空间视角的分析延续了这一讨论。空间视角强调央地互动对于特定空间及其空间政策的塑造作用。作为治理单元的特殊区域，其主要通过授权、赋权、放权和让权这四种权力运行机制来实现央地不同层级政府的互动。其中，政策试验区作为地方政府扩权的空间载体，地方“上下互动式扩权”通过自发推动政策创新、跨层级央地互动、嵌入型政商互动来实现。特殊区域内灵活的组织架构、管理权限等设计为上下级互动创造了协商议价的空间。无论是自上而下的驱动还是自下而上的创新，目标设定和资源整合构成了政策试点的核心机制，以此来实现央地间有效治理与风险控制的均衡。总体来说，结构、过程与空间视角较为充分地体现了央地互动的复杂性，但仍有可推进之处。
（二）可能的推进
现有央地互动研究是在中央与地方的事权划分相对稳定的前提下展开的，但却忽略了在特殊发展区的治理情境中，无论是从中央到地方的事权下放还是地方向中央争取事权支持都存在空间差异性。特别是在涉及重大改革任务且改革效果具有不确定性时，中央控制与地方自主都不是绝对状态，而是根据改革风险和绩效进行调适的过程。因此，中央控制与地方自主的转换与衔接过程显得尤为关键。“争取”授权则为理解央地互动的调适过程提供了可能的分析路径。
央地多轮互动过程无法通过简单的类型划分予以呈现，而需要更为细致的过程性分析。现有研究充分关注到了央地互动的类型学划分，但主要聚焦于单一政策执行或者特定行政任务的互动过程，而“争取”授权过程则是以改革事项的推进为主要内容。这不仅涉及管理权限的下放，还包括支撑其有效实施的组织架构搭建、法律法规调整等方面。因此，从央地互动的类型学划分走向过程性分析能够揭示政策红利落地背后的协调过程，并帮助进一步理解央地互动的复杂性。
特殊发展区的“争取”授权不能简单等同于常规政策试点的争取，其主要涉及重大改革事项的制度创新和关键事权的争取。因此，面向特殊发展区的政策红利落地不仅来自既有科层体系下的运行，还来自央地分权中权力的固定分配，更来自央地互动基础上的治理调适与共识达成。因此，本研究以央地权衡为分析框架，讨论“争取”授权何以推动特殊发展区的政策红利落地。
三、央地权衡：理解“争取”授权的分析框架
强制、谈判和互惠是支配央地互动的核心机制。但与强制和谈判不同的是，互惠强调央地互动有着适当的行为标准而非仅从自身利益出发。其最终结果是央地政府间经过深思熟虑达成自愿合作。以互惠为基础的央地互动促使中央放权力度和地方自主性得到极大释放。互惠的核心逻辑是既要确保政治稳定又要推动经济发展。除了强制、谈判和互惠之外，权衡成为支配央地关系的关键。央地权衡同样强调央地的持续性互动，但其是在改革不确定的前提下，央地政府就改革目标、改革方案、改革预期成果进行多轮协商、论证并以制度形式予以确认的过程，同时实现国家利益的再平衡。
（一）央地权衡：影响“争取”授权的新形态
面向特殊发展区的“争取”授权呈现出新的特征。一方面，中央放权在空间选择、改革事项、放权程度、权责分配等方面存在差异化的安排，并需要与参与特殊发展区建设的地方政府持续沟通。另一方面，面对激烈的区域竞争以及中央优势政策的倾斜，特殊发展区同样需要彰显自身的优势以确保不可替代性。由此构成了央地政府紧密关联且互构的治理过程，权衡成为支配央地关系的新形态。
首先，央地互动的动力已经超越中央—地方利益二元划分而与国家整体利益特别是国家经济安全紧密相关。在这个意义上，中央与地方既是风险共同体，更是行动共同体。其次，以义务、道德准则为基础的央地互动随着政治建设的成熟而逐步稳定。其互动的合理性不仅基于特定的道德标准，更重要的是在于改革的不确定性。不确定性一方面来自治理成效的不确定，特别是在重大领域的改革，由于受到外部环境的影响，政策实施效果无法被精准预测；另一方面来自没有相对成熟的治理经验可以借鉴。与不确定性相伴而来的是改革风险和改革成本的增加。因此，仅仅依靠内化于体制中的行为标准或者道德准则无法消解改革的风险，必须依靠正式的制度安排，比如政策出台、法律调整等加以规范，以确保央地政府稳步推进重大改革事项。由于央地互动需要制度层面加以规范，因此，央地权衡是以中央有限控权和地方适度自主为轴心机制展开的。中央有限控权既是出于风险控制的考量，同时也是为了统筹国家战略的实现。地方适度自主既为地方创新留下了空间，又能够与中央保持一致。总体来说，中央可以通过“相机控制”来调动地方完成任务并确保改革事项的有效推进，地方则可利用自身的自主性以及中央放权来打造政策高地。最后，央地权衡的最终结果是央地共识的达成，充分体现了央地双方特别是中央政府对于改革必要性的再确认和总体利益的再平衡。
（二）央地权衡与政策红利落地
为什么央地权衡能够影响政策落地并塑造特殊发展区的政策优势？其原因在于，一方面，从改革事项的属性来说，特殊发展区的改革更依赖中央授权，由此构成“争取”授权的前提。党的十八大以来，特殊发展区被赋予更大的改革权限，承担着国家重大发展改革任务。重大改革事项特别是对外开放事项均涉及中央事权。因此，特殊发展区及其所在的地方政府在推动改革的进程中，必须得到中央的事权支持和事项批准。更进一步来说，中央层面特别是以党中央、国务院名义的发文都需要配套政策来明确具体事项的落实。没有配套政策的支持，地方无法真正执行相关政策。从政策出台到方案落地本身就需要央地进行沟通协商，并对改革事项的实现路径达成共识。这意味着“争取”授权本身就是就具体改革事项进行沟通和商讨的过程。特殊发展区所面临的治理环境、治理目标都处于动态调整中，而对于发展形势、改革风险的判断以及如何实现治理目标则是不同层级决策者们的建构。另一方面，在面向特殊发展区的治理中，中央政府的角色发生转变，不再只是顶层设计者和决策者，更是国家发展战略的协调者。规划支持、事权下放以及政策倾斜是中央对全国发展统筹考量后所作的决定。这种选择逻辑不是基于发展基础最优，而是强调发展条件更适合。发展条件更适合意味着回应地方发展的迫切需要，特别是对于经济发展相对落后的省份来说，在区域竞争愈发激烈的情况下，独占性的重大改革事项的落地或者政策倾斜能够更好地带动地方发展，且改革风险可控。这些都是央地权衡能够影响中央政府选择、地方能够获取政策优势的重要原因。
（三）案例选择与资料来源
本研究以某省A特殊发展区争取政策支持、推动政策落地为案例，旨在探索央地权衡何以塑造特殊发展区政策红利落地这一问题。选择A区的原因在于：第一，A区享有副省级经济管理权限，A区的“一把手”是市委常委，这既奠定了A区向上争取事项支持的行政层级基础，也增强了A区动员和游说省政府和中央政府的实力。正因如此，A区及其所在的市级政府与省政府、中央部委保持密切联系，推动改革事项的落实。第二，A区所面临的治理挑战有一定的特殊性，这些挑战在其他地区尚未遇到，但随着发展进程的推进可能会逐渐出现，现有制度还未能提供有效解决的恰当方案，需要A区积极争取来实现。从这个意义上来说，发生在A区的央地互动更有典型性。第三，A区是多种特殊发展区叠加的区域，这意味着A区可以利用多种特殊发展区的定位来多渠道获取特殊政策的支持。多区叠加一方面凸显了A区在国家发展战略中的重要地位，另一方面也扩宽了其承接事权下放、获得政策支持的来源。基于此，本研究以“争取”授权为研究对象，通过历时数月的参与式观察、对工作人员访谈，同时系统梳理政策文件、工作报告、新闻报道等多源资料，旨在分析“争取”授权的实现机制和治理逻辑。
四、有限控权：“争取”授权的前提与边界
中央向特殊发展区提供优惠政策、进行事权下放已然成为稳定的制度安排，这也由此构成了特殊发展区享有政策优势的重要来源。但中央放权的范围、方式和动力已然发生转变。中央差异化放权、渐进式放权以及选择性控权作为中央统筹、权衡的结果，成为“争取”授权的前提。
（一）收放自如：自上而下地放权
差异化放权是特殊发展区获取和扩展其政策优势的基础。差异化放权是指中央面向不同类型的特殊发展区以及同类特殊发展区有差异性地下放事权并给予政策支持。特别是对于自贸试验区，中央针对每个自贸试验区制定了实施方案。差异化放权主要体现在两类政策支持上：第一类是不可复制性的政策，其承担着国家压力测试的任务，是否具备中央进一步赋权的条件取决于测试的效果。政策的不可复制强调有些政策在绝大部分地区尚不具备实施条件，但它们具有国家战略需要、国际市场需求大且对外开放程度高的特征，因此只能赋予个别地区改革权限和特殊政策。第二类则是全国其他地区都没有实施过、由个别地区首次实施的突破性政策。突破性事权的下放因无经验可循，央地之间的互动协调成为必然，这也为地方特别是特殊发展区向上争取新的特殊政策、享有更高级别的发展自主权提供了可能。也只有在政策互动过程中，特殊发展区才能有更多获取新的政策红利的机会。
渐进式放权强调中央事权下放只是纵向事权下放的起点，这为“争取”授权提供了合理性依据。这一过程呈现分层级、分批次、分区域进行授权的特征。首先，纵向体系下中央授权同样伴随着多层级政府与职能部门的放权。其次，由于放权有一定的试验性特征，考虑到事项的风险、紧迫程度等因素，自上而下地放权通常采取分批次、分区域的方式进行下放，以消解因放权而可能引发的问题。最后，如何将中央政策转化为地方优势成为各级政府积极推动特殊区域发展的重要动力。特别是针对自贸试验区的事权下放来说，省政府在理顺权责关系、向上请示汇报等方面发挥着正式沟通、问题协调、意见征求等衔接作用。
中央选择性控权明确了“争取”授权的边界。选择性控权呈现准分权的特征。一是纵向放权保留了对权力的时空控制。优惠政策的实施、行政权力的下放只在特定类型的特殊发展区或者特定地区进行。这既是中央保持权力控制的重要手段，同时也为特殊发展区的发展创造了独占性的优势。但直接面向特殊发展区的税收优惠政策有时效限制，过了时间期限，税收优惠政策就会取消，政策红利也随着优惠政策的过期而可能被消解。二是中央纵向放权保留了对重要事权领域的控制。这主要包括国家安全、公共安全、生态安全和公共健康等涉及国家重大权益的事权，还包括以负面清单的方式来框定权限下放范围，明确业务开展范围。三是依法授权的同时保留了权力收回的可能和行业监管权。与直接下放相比，以委托的方式开展事权下放成为纵向放权的主要授权方式。即使特殊发展区获得了特定事项的行政审批权，但中央依然保留备案管理权限。这主要集中在文化出版、影视活动等领域。
（二）据理力争：自下而上地回应
特殊发展区及其所在的地方政府并不只是被动承接来自中央—省—市不同层级政府的权力下放。这种控制并不是完全单向的，而是允许地方政府就事权承接表达自身诉求。对于特殊发展区来说，事权的下放并不一定完全有利于其日常工作的开展，或者是带来政策红利。特殊发展区还面临资源、权力等约束，且出于行政成本考量，并不是所有的事权特殊发展区都可以承接。关于承接已经下放的事权本身也需要上下级政府间予以沟通，并给出合理的不承接事权的原因。首先，行政资源有限。特别是对于行政审批事项来说，一方面，A区并不具备承接事项的条件。另一方面，从节约行政资源的角度来说，主管部门已经搭建好管理系统，所以还是应当由具备条件的职能部门来承接。具体理由为，“由于市政府主管部门具有较为丰富的管理经验和水平，且有完备的行政审批软件系统，既可以方便企业办事，又可以节约行政资源”。其次，审批人员专业性不足。特殊发展区的管理机构设置和职能主要与其功能定位相匹配，集中在推动产业发展、对外开放等方面，而非特定专业服务领域。特别是在医疗设备审核、船舶登记服务等专业服务领域需要专家予以论证或者需要专业管理人员予以审批。因此，在向上回应的过程中，A区反复强调，“该区不具备相关专业人才无法承接相关事权，建议将事权下放至市级主管部门”。“与此同时，有些事项办理量在未来几年也只有1—2件，如果配备人员和系统，同样造成行政资源浪费。”最后，不具备行政执法权。如与环境保护有关的执法权，由省环保厅审批和监管的建设项目的日常环保监督管理权限（不涉及跨区域或跨流域建设），A区建议该事项由市人居环境委员会来实施。
从这个意义上来说，“争取”授权并不只是积极争取权力的下放，同时还包括争取将不能产生政策红利的事权以恰当的理由进行转移和安排。当然，地方回应有其自身的运作机制。特别是对于事权划分和事权承接来说，以正式函件的方式来反馈意见和表达诉求成为最常用的回应方式。与一般意义上发现问题—请示报告的科层组织运作不同，特殊发展区将问题上报作为争取事项支持的新机会。也就是说，争取事项不仅限于解决问题本身，还包括将希望上级下放的权限一并纳入汇报中，以此获得上级特别是中央层面的支持。由此，有限控权本身也为与地方保持互动提供了可能。“争取”授权除了回应上级政府的事权下放以外，还会主动向上争取各类政策和事权的倾斜。地方的适度自主为其“争取”授权创造了更多机会。
五、适度自主：“争取”授权的策略选择
适度自主是指不同层级政府为特殊发展区获取政策红利而影响中央政策过程的能力。适度自主意味着地方“争取”是有前提条件的。其前提在于：第一，各类特殊发展区的发展离不开自上而下的政策支持。这是其享受政策红利的重要体现。第二，中央治理目标的模糊性或者相对宏观，地方需要通过向上争取在确认中央政策意图的同时，确保特殊发展区争取的政策能够获批。
（一）借势而为：特殊政策的持续争取
自下而上争取往往需要经过多轮互动协商过程才能够得以实现。中央授权与地方争取很难完全割裂开来，即中央授权的结束意味着地方新一轮向上争取的开始，以不断扩大优惠政策的权限范围。以A区游艇自由行政策获批为契机申请国际游艇旅游自由港便是借势而为的集中体现。国务院批复的该省《自由贸易试验区总体方案》明确提出了要制定游艇出入境便利化措施。省自贸办、省旅游局、省海事局等部门制定了该省《自由贸易试验区游艇“自由行”实施方案》（简称《实施方案》）。交通运输部、公安部、海关总署等部门联合复函该省，原则上同意《实施方案》。这意味着该省获得中央层面的授权可以开展与游艇自由行相关的业务。基于此，省海事局在交通运输部海事局的授权下，通过了该省《自由贸易试验区游艇自由行海事实施细则》，对游艇及相关航行活动的技术标准、进出口审批流程进行了规定，并对跨境执法合作、信息共享等方面细则进行了明确。
与此同时，随着国家重大区域发展战略的出台，国际游艇旅游自由港试点被纳入重大改革试点任务中。A区正是借助该省自贸试验区游艇自由行得到批复以及重大区域政策利好的契机，开始动议由市政府牵头向中央申请建设国际游艇旅游自由港。A区主要领导相继拜访了商务部、国家发展改革委等主管部门，汇报游艇旅游自由港的建设方案。各部委均表示支持A区建设国际游艇旅游自由港。基于此，建设方案在综合各方意见的基础上进行再次修改。修改后的方案向A区所在的市规划委、市交通运输局、海关和海事局等13家相关单位征求了意见。同时，省主要领导听取了市政府就游艇旅游自由港建设方案的情况报告，要求加快上报方案，争取早日获批。
在省领导的支持下，A区会同省、市政府以及部委相关职能部门就游艇旅游自由港相关事宜进行了沟通协调。海关、海事、边检等中央垂直管理部门均明确支持A区加大探索力度。不难发现，地方争取事项选择建立在中央放权的基础上，尽管通过常规科层组织运作的方式推进，但也同时需要特殊发展区的主要领导协助，与中央部委保持紧密互动。与先地方自主试验再获得中央认可不同的是，特殊发展区的向上请示或者向上争取是以现有的政策支持为基础和合理性依据，其主要目的是拓展现有优惠政策的边界。
（二）顺势而动：有准备地争取
有准备地争取意味着特殊发展区向中央争取支持是有选择性且有优先排序的。就中央层面来说，其不仅面对来自A区的政策争取，同时还面对其他特殊发展区的争取。因此，有重点且有准备地争取成为A区向上争取的主要特征，以此来提高中央批准的成功率。从实际操作层面来说，A区根据事项的重要性，将政策争取类型分为重点突破、积极推动、密切关注这三类。其中，重点突破事项是向中央争取的核心，积极推动是需要长期争取的事项。特殊发展区为了提高争取事项的获批可能性，通常会在前期调研和试点的基础上，论证争取授权的原因和重要性，并给出可行的授权实施方案。
以A区争取高端航运业政策支持为例，A区争取的动力一方面来自其发展定位的要求，高端航运业是该区的重点产业，但其高端航运业的发展基础则稍显薄弱。比如，国际船舶注册的数量和规模都比较小；高端航运人才缺失。另一方面，推动高端航运业的发展需要突破现有的制度约束。争取的契机在于，其所在城市正在研究建设海洋经济发展示范区的总体方案。A区希望能够将该事项纳入总体方案中。其中，A区重点争取的事项是允许符合条件的国外船舶检验机构对在A区登记的国际船舶进行检验、审核和发证。争取支持的原因在于，根据我国法律规定，悬挂五星旗的船舶应入中国船级社。这意味着很多从国外购买的二手船在变换船籍的同时，也需要面临转换船级社的情况。而船级社的转换需要重新办理证书，这无疑增加了企业的运行成本，并可能导致船期损失。同时，当五星旗船舶在国外航行且检验到期时，必须在中国船级社进行检验，这也在一定程度上增加了航运业的运输成本。
为了提高争取获批的概率，A区除了论证争取理由外，还制定了详细的实施方案供上级主管部门参考。A区建议分步放开对法定检验的授权。第一步不突破现有《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》的规定，允许A区内的国际船舶实施双船级检验。国家海事局批准外国船舶检验机构在华扩大此项业务后，该事项便可实施。这一争取也在中央层面得到了回应,出台的相关意见指出，支持该市实行更加开放的国际船舶登记检验制度，逐步放开船舶法定检验、入级检验业务。
（三）蓄势而行：放宽限制下的制度调整
以法律为代表的制度调整是特殊发展区更为突出的制度优势，其主要表现为在特殊发展区内暂时调整法律的适用范围。中央层面之所以主动进行制度调整，直接原因在于面向自贸试验区的纵向放权面临与现行制度相冲突的情况。特殊发展区向上争取的动力也是来自突破法律和体制的约束，以放宽政府规制。制度调整主要集中在服务业，特别是在会计、律师、建筑、工程、规划等专业服务领域。这同样也是A区主动向中央争取制度调整的重点内容。涉及制度调整的争取复杂、持续时间长且结果不确定，这使得特殊发展区针对此类事项的争取更多以上报为主，具体是否获批需多方主体协商和综合考量。
比如，就医疗领域的制度突破来说，需要得到国家药监局、国家卫健委的支持才能得以推动。早在2018年，医疗服务领域的开放一直被纳入省自贸区办公室的重点改革事项中。A区随之积极推动医疗领域向境外开放，除了获得医疗领域先行先试的政策机会外，A区的积极争取还与其所在的城市医疗资源相对紧张有关。当然，基于制度调整的政策争取无法完全仅凭A区来推动，还需会同省医疗主管部门与药品监管部门同国家卫健委、国家药监局等相关部门积极沟通，争取先行先试的医疗政策支持。2019年，A区又以集成创新名义争取医疗政策先试先行，更进一步提出，“境外尤其是港澳医疗技术、药品、器械能够直接在A区特定医疗机构使用，将极大提高A区医疗水平”。工作的难点也是在于，“该项改革需要突破的政策难点主要集中在国家法律法规、部门规章等规范性文件。改革需要向国家卫健委、国家药监局争取政策支持”。同时，A区配合省卫健委提出在医疗、药品、器械方面的先行先试举措，获得了省政府的支持，并被纳入省自贸区办公室的协调事项清单中，上报中央。历经多轮持续争取，相关政策终于在A区落地。
面向特殊发展区的央地权衡既不是以优化行政流程为目标的授权改革，也不是针对单一权限调整的改革，而是涉及不同层级政府、中央不同职能部门管理权限的调整与匹配。在此过程中，地方政府是行动共同体，省、市等不同层级地方政府发挥协调作用帮助特殊发展区争取中央层面的支持。与此同时，各种时间节点所带来的机遇则相对缓解了地方争取的难度，缩短了特殊发展区争取政策红利的进程。
六、合规与合理：“争取”授权的逻辑
央地权衡是央地关系的新形态，也是推动改革进程的重要方式，更是特殊发展区政策优势形成的关键。新一轮的改革不再仅仅局限于经济管理权限的下放以及优惠政策的支持，而是涉及跨国、跨境事务，并需要调整既有的市场规则、监管体系和管理权限。除了涉及对外事务之外，面向特殊发展区的“争取”授权是以重大改革事项为基础，其既不是以优化行政流程为目标的改革，也不只是针对单一权限调整的改革，而是涉及不同层级政府、中央不同职能部门管理权限的调整与匹配。更为复杂的是，重大改革事项或改革任务的分配存在空间差异，且涉及金融、技术等关系到国家安全或者系统性风险的重要领域。中央的政策留白使得地方有设定政策议程的空间。在一些重大改革领域，由于治理实践的需要，存在法律或者政策没有规范的内容。这使得特定区域政策优势的获得建立在央地多轮协商、反复确认的基础上，以达成政策共识。由此，合规是“争取”授权的核心逻辑之一，也即授权的主体、实施范围和授权方式是否符合央地之间的共识、是否合乎法律规范。合规逻辑的本质是央地在进行改革压力测试的同时，确保重大领域改革的平稳推进。由此，“争取”授权的合规逻辑使得央地多轮协商互动以制度的形式明确下来。
改革事项并非都涉及授权。有些事项虽然不涉及权力的转移和调整，但却关涉各方主体的重要利益。因此，事项的合理化是“争取”的又一重逻辑。这意味着各方治理主体在制度允许的范围内解决改革过程中突破既有政策规定的事项。一方面，事项合理化逻辑是特殊发展区在治理过程中相对突破政策规定的事项寻求合理化的政策支持。另一方面，事项合理化则意味着重新调整城市发展利益和管理权责。特别是在特殊发展区创设初期，开发建设过程中会涉及空间边界、规划制定、基础设施建设等诸多事务，其背后是条块体系下不同治理主体基于城市发展空间的竞争，需要予以权衡。由此，合规与合理构成了“争取”授权的双重逻辑。现有研究通常将治理效能最大化视为理解特殊发展区的重要逻辑。而合规与合理是治理效能最大化的前置逻辑，这直接塑造了特殊发展区发展权限的独特性和竞争力。
总体来说，“争取”授权既能够实现中央放权的差异化，又能为激活地方自主性创造空间，成为改革红利落地、有效促进发展的关键。特殊发展区的“争取”授权是以改革事项的需要为依据、系统性地调整央地政府职权分配的过程。因此，中央和地方需要持续参与到授权改革中，并由此推动央地互动。中央控制并不意味着政策过程的完全控制。更重要的是，以有限控权确保中央对于国家整体利益的全局把控。中央授权本身就是政策红利的选择性分配。而这种选择性分配服务于不同的国家战略且力求全国层面的均衡发展。央地权衡下的地方适度自主更依赖中央的政策支持，并强调授权的合规性和合理性。面对激烈的区域竞争，争取中央特殊权限的支持既能够给特殊发展区带来新的发展机遇和政策红利，又能够保持其竞争优势和区域的特殊性。适度自主为政策红利的真正落地提供了丰富的路径支撑和实施方案。
由此，“争取”授权是在央地互动中进行的、具有实践主义色彩的改革尝试。韩博天用“游击式”的政策风格来概括不确定环境中政策制定与执行的能动性和灵活性，但这种灵活性则相对削弱了央地互动的制度化程度。与之相比，“争取”授权在保持治理灵活性的同时还呈现出制度化的特征，以现行的制度规定、中央正式下发的文件或者管理权责为依据，以增强争取的合法性支撑。在此意义上，“争取”授权在确保央地互动灵活性的同时将央地共识以制度化的方式予以确认，为理解中国的适应性治理提供了新的路径。