《思想战线》2025年第4期刊发我院教授石德金、博士生研究生康雅倩文章《新时代国家治理制度化的三重逻辑——马克思官僚制批判理论的当代启示》。

 

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　　内容提要：中国式现代化是马克思主义指导下的现代化，作为其重要组成部分的国家治理制度化应在马克思的国家理论中得到合法化阐释。然而，现代国家建构议题的讨论往往忽视马克思的国家理论的重要性。事实上，马克思的国家理论在国家建构的议题中不仅“在场”，而且为其提供了根本指引。就社会主义过渡时期而言，马克思的国家理论为官僚制作为一般管理形式并发挥其合理化优势留下了足够的空间，因此，旨在发挥形式理性优势的制度化仍是当前国家治理现代化的必要前提；就如何既发挥官僚制作为一般管理形式的合理化优势，又克服其固有弊端的问题而言，将马克思的以真正民主制取代官僚制的理想进一步现实化，或可理解全过程人民民主是新时代国家治理制度化需要遵循的原则；就建设目标而言，马克思对官僚制的批判体现了以人民为中心构建真正共同体的一贯逻辑，明确了把构建服务型政府作为新时代国家治理制度化的目标指向。

 

　　关键词：国家治理现代化；马克思；官僚制批判；制度化；全过程人民民主

 

　　推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代提出的新课题，其中的制度化问题则是推进中国式现代化不可或缺的组成部分，现代政治科学中关于官僚制的讨论为解决此问题提供了有益启发。诸多学者揭示了官僚制的弊端，如认为它具有“不透明、僵化和等级制”的特性，要“突破官僚制”，还有研究则宣称我们正“见证并加入官僚制的送葬队伍”。然而，官僚制作为一种现代国家治理的工具性组织也获得更多学者的青睐，这些研究从不同角度强调改造传统官僚制，以便更好发挥其作用。而将这些争论落脚到推进国家治理现代化的研讨中时可以发现，推进制度化的问题在很大程度上可以转化为如何既发挥官僚制作为一般管理形式的合理化特点，又克服其固有的弊端。事实上，这些讨论大多未超越马克思对官僚制的深刻理解。尽管马克思对官僚制的批判散见于不同文本中，未形成完整的理论体系，也甚少直接探讨国家管理机构的建构问题，但并不意味着马克思的思想在现代国家建构议题中的缺场，相反，不管是他对官僚制在商品经济背景下发挥其合理化优势的历史合理性的揭示，还是对官僚制的寄生性所导致的权力异化及官僚制的合理化形式所导致的人的异化的批判，均为新时代的国家治理提供了思想指引。在关于马克思官僚制批判理论的研究中，学界多就其理论本身进行阐释，较少将之与国家治理现代化的问题结合在一起，即使有些讨论将两者结合起来，但多侧重于批判视角而非建构视角。因此，认真厘清马克思官僚制批判理论与国家治理现代化之间的内在关系，可为新时代国家治理的制度化问题提供启示。

 

　　一、制度化是推进国家治理现代化的必要前提

 

　　在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，官僚制特别是其强调形式理性的制度化逻辑是否仍有借鉴意义？对此有必要回到马克思对待官僚制的态度上。假如马克思对官僚制的批判是一种全盘否定的话，那么我们就无法在马克思的国家理论中找到继续推进制度化的合法化阐释；假如马克思对官僚制实质上持一种辩证批判的态度，仍为其作为合理化形式留下了足够空间的话，那么继续推进制度化的努力就是与马克思的国家理论一脉相承的。通过对这一问题的回答，我们发现继续推进旨在发挥合理化形式优势的制度化仍是推进国家治理现代化的必要前提。

　　关于马克思对待官僚制的态度，大多数学者都认为马克思持一种摒弃的态度，不管是支持这种摒弃态度的，还是反对这种摒弃态度的。诚然，从马克思对官僚制思想的批判和对官僚机构实质的揭示来看，他确实是要摒弃官僚制。比如，马克思分析了“病理症状的过度官僚化”现象，并巧妙地通过对比巴黎公社与官僚制度，对无产阶级在自我管理方面的组织形式和措施表达了由衷的赞赏。在马克思的唯物史观视野中，官僚制只是一定社会经济条件下的产物，其消失也须具备相应的条件。因此，完全摒弃官僚制只能是未来的理想。就社会主义过渡时期而言，官僚制的某些合理因素仍需被保留。马克思明确表达过，某些弊病“在经过长久阵痛刚刚从资本主义社会产生出来的共产主义社会第一阶段，是不可避免的。权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”。据此，有必要将官僚制的某些合理因素保留下来。实质上，正如有研究所指出的：“马克思不是由于它有损于他的理论而忽视或回避了‘经理革命’（managerial revolution），而是预料到了它。”比如马克思指出，在资本主义生产方式中，“政府的监督劳动和全面干涉包括两个方面：既包括由一切社会的性质产生的各种公共事务的执行，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特有的职能”。显然，马克思看到了官僚制作为一种管理形式在经济管理中的作用。

　　此外，在对“物象化”现象的剖析中，马克思也为形成某种标准化、形式化的制度性关系提供了空间。在马克思的分析当中，“物象化”不仅有通常所理解的“人被物纠缠住，个性的丧失”这层含义，而且有“促进效率，促进主体的实现”的另一层含义。马克思指出：“如果抛掉狭隘的资产阶级形式，那么，财富不就是在普遍交换中产生的个人的需要、才能、享用、生产力等等的普遍性吗？财富不就是人对自然力——既是通常所谓的‘自然’力，又是人本身的自然力——的统治的充分发展吗？财富不就是人的创造天赋的绝对发挥吗。”由此可见，在马克思那里，“物象化”不仅仅是一个单纯的贬义概念，它具有提升效率、提高生产力水平的积极意义，它是以物的依赖性为基础的第二大社会形态的重要方面，也是通往未来理想社会的必要前提。马克思的“物象化”概念所包含的人体现为物、人与人的关系体现为物与物之间的关系，显然会指向对物不对人的标准化、形式化的逻辑，在很大程度上接近了韦伯所谓的工具理性的合理化逻辑，而这恰恰是韦伯的官僚制（科层制）思想的核心逻辑。在韦伯看来，官僚机构一旦设立，其功能上的不可或缺性便与其特有的“非人格化”特质（韦伯所谓的价值中立）紧密地结合在一起，宛如一台高度理性化且技术化的精密“机器”，内在地包含着一种提升效率的价值取向（韦伯所谓的工具理性）。因此，官僚制被视为一种在制度设计上极具效率的组织形式，是现代性不可逃避的选择。在这种意义上我们看到，马克思对官僚制的批判实质上是一种辩证的批判，他仍肯定官僚制在特定社会经济条件中的合理性。也只有从这一视角出发，我们才能将马克思对官僚制的批判与新时代国家治理现代化中的制度化问题联系起来。然而，我们的这种努力并不意味着要将马克思的政治理论等同于韦伯的理论，也不意味着新时代国家治理现代化中的制度化只是对韦伯式官僚制（科层制）的简单复制，而是要揭示在国家治理现代化的实践过程中，通过制度化方式来发挥官僚制合理化形式的优势仍具有重要性。所以，正是从马克思对官僚制的辩证理解出发，我们才能理解推进制度化仍是国家治理现代化的必要前提。

　　一方面，推进制度化是国家治理现代化的形式理性的必然要求。对制度的理解至少有两种范式，一种是将制度视为一种行为规范，注重制度对行为的调节作用，凸显制度的规范性特征；另一种则是将制度看作一种社会结构化的结果，强调从制度的客观形式出发，凸显其客观性特征。然而，两种理解都强调了制度的规范化、结构化、形式化、标准化和程序化的特征。而这正是上述马克思所揭示的“物象化”或韦伯所强调的官僚理性的特征。在很大程度上而言，韦伯的官僚制理论之所以被赋予合法性，根源在于其所展现出的效率优越性及其所衍生出的合理性。因此可以理解为，正是由于官僚制在提升效率方面的出色表现，才使得它被视为一种合理且合法的组织形式。亨廷顿也曾强调，“复杂社会里的政治共同体依赖于该社会政治组织和政治程序的力量。而这种力量的强弱则又取决于这些组织和程序获得支持的广度及其制度化的程度”。因此，仍处于社会主义初级阶段的我们有必要继续发挥官僚制作为一般管理形式的合理性，特别是要发挥其形式理性对效率的提升作用。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，通过“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”来提升国家治理效能。

　　另一方面，制度化是国家治理现代化进程中不断丰富制度供给的现实需求。早在改革开放之初，邓小平就非常注重政治发展中的制度建设。他指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性……必须引起全党的高度重视”。这对于新时代国家治理现代化的制度建设具有重要意义。诚然，我国的制度建设已有了长足发展，但面对新形势、新问题，制度供给不足仍是有待解决的问题。正如习近平所强调的，要“推进制度创新和治理能力建设，抓紧就党中央明确的国家治理急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度进行研究和部署”。由此，继续推进制度化建设乃是不断促进制度创新、逐步提高制度供给水平的现实需要。

 

　　二、全过程人民民主是新时代国家治理制度化的原则遵循

 

　　国家治理现代化仍需要一种旨在发挥形式理性优势的制度化，那么，如何既发挥官僚制作为一般管理形式的合理化优势，又克服其固有弊端，就成为了迫切需要解决的问题。为此，从马克思对官僚制的批判及其超越的思想中也可以找到根本性的指引。

　　马克思通过对黑格尔式官僚制的批判，揭示了官僚制与民主制之间的内在矛盾。一方面，马克思指出，将“王权”“行政权”和“立法权”糅杂在一起的制度设计无法实现民主的意图。黑格尔的官僚制设计实质上只是将等级代表制与代议民主制拼凑、混合起来。在这种制度设计当中，“王权”掌握在君主手中，“行政权”掌握在官员手中，在所谓的人民可以参与的“立法权”环节，即等级要素中，人民没有决定权和咨议权，只有形式上的作为“政治装饰品”的立法权，既无法阻止官员滥用权力，又无法实现其自身利益。另一方面，马克思揭示了黑格尔将民主选举与国家任命相结合的官员“混合选拔”方式与民主的相悖之处。在马克思看来，对于普通公民而言，能够成为官僚阶层的一员更像是一种遥不可及的梦想。“每个人都有获得另一领域的权利的可能性，这只是证明他本来的领域不具备这种权利的现实性罢了。”这种选拔制度并没有体现出黑格尔所认为的民主性和公平性。由此，马克思得出了这样的结论：官僚制与民主制是不可兼容的，“只有民主制才是普遍和特殊的真正统一”。

　　即使是对官僚制极度推崇的韦伯也不得不承认，民主制不可避免地会与官僚制的趋势相冲突，官僚制会压制人们个性的解放与民主的发展。官僚制的民主悖论成为了当代国家治理领域无法避免的难题。诚然，正如阿尔布罗所指出的，“马克思之所以忽略了官僚制的概念，简单地说就是因为他与同时代的其他人一样，未能预见到20世纪的发展”，或者说，“马克思从过于完美的理想出发，对现代国家及其官僚制的必要性和现实韧性也缺少客观的认识”，以至于马克思没有直接谈及官僚制的合理性的方面，更没有直接探讨官僚制与民主制何以融合的问题，而倾向于探讨一种新的替代模式——“真正的民主制”。

　　后来，在对巴黎公社实践的深入研究中，马克思完善了他关于民主实施方式的观点。第一，实行议行合一的新型政府制度。马克思认为人民选举的代议机关应是“一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关”。他还认为，议行合一的政府制度既可以解决由于权力的分立带来的国家机关间的相互掣肘，大大提高政府的工作效率，又可以充分体现人民的意志。而巴黎公社由普选产生的市政委员会就是议行合一的典范，它“奠定了真正民主制度的基础”。第二，强调用“勤务员”替代传统“官僚”。所有公职人员由人民选举直接产生，同时又受到人民的直接监督与问责，可以随时罢免和撤换，并同时实行彻底的政务公开制度和公职人员工资制度。第三，倡导地方自治的政治理念。在马克思看来，“旧的集权政府”得让位给“生产者的自治政府”，地方自治是防范官僚制弊端的重要路径。可见，马克思力求以这种新型的民主制来超越官僚制。

　　显然，不管是对黑格尔的官僚制思想的批判，还是对巴黎公社革命实践的赞美，都反映出对打破官僚体制的强烈诉求，是与马克思的“共产主义政治立场吻合的”。然而如上所述，根据唯物史观的逻辑，在社会主义过渡时期，仍需发挥官僚制作为一般管理方式的合理化特点，尤其是其合理化形式对效率的促进作用。因此，如果说完全废除官僚制并施以真正的民主制是最高阶段的理想的话，那么，在尽可能地发挥官僚制优势的同时克服其弊端则是社会主义过渡时期的目标。如何既克服官僚制的弊端又发挥其优势呢？实质上，马克思上述的以真正的民主制来取代官僚制的思想已为此提供了根本指引，即我们可以通过实施与发展阶段相适应的民主制来实现这一目标。在新时代，“我们要继续推进全过程人民民主建设”或是既利用官僚制作为一般管理形式的积极方面，又限制其消极方面的探索。

　　首先，全过程人民民主以民主监督的方式防范官僚制的弊病。马克思批判官僚制凌驾于社会之上，存在利己主义、以权谋私等弊病，因此他试图用直接民主取代官僚制。然而，由于目前的政治、经济、文化发展水平尚未达到摒弃官僚制的程度，此时以民主的方式来克服其弊端，则全过程人民民主是当前阶段最为可取之路径。全过程人民民主以人民代表大会制度为最根本的制度载体，对公共权力进行监督。习近平曾指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约。”并且，全过程人民民主赋予人民在选举、决策、管理、执行等权力运行过程中的监督权，让人民知晓决策如何形成，什么人去执行及执行效果如何，彰显了全过程人民民主的“全方位”特点，“让权力在阳光下运行，用制度的笼子管住权力”，以此防范官僚制脱离人民群众、以权谋私的弊病。

　　其次，全过程人民民主可发挥官僚理性的优势，兼顾民主与效率。正是出于在提升效率方面的出色表现，官僚制才被视为一种合理且合法的组织形式，马克思虽然提出摒弃官僚制，但其关于“物象化”及政府管理经济之作用的分析反映出马克思对效率的重视。全过程人民民主既能克服官僚制脱离人民群众的弊端，又能在提升效能方面发挥优势。因为全过程人民民主融合了党的主张、国家意志与人民意愿，协调统一了各方的思想、利益与目标，实现了全国上下的团结一致、稳定有序，促进了国家治理效能的提升。

　　最后，全过程人民民主可以推进制度的创新发展。马克思认为，官僚制是特定条件下的产物，公共权力的异化是经济发展的产物，随着社会的进步，官僚制也会走向消亡。所以，制度的发展是随着社会条件的变化而变化的，全过程人民民主是在新时代的条件下对制度由何人创造、由谁掌握、为谁服务的问题所作出的回答。“民主制是国家制度的类”，从国家治理体系出发，全过程人民民主是包含了根本制度、基本制度、重要制度等的制度体系，这一系列的制度相互衔接、高效合作，搭建起了民主运行的制度架构。以往的民主制度安排往往缺乏各环节间的有效衔接和良性互动，而全过程人民民主则克服了这种缺陷，呈现一种全过程协同运作的模式，能够推动制度的不断创新。更重要的是，全过程人民民主始终尊重人民的首创精神，不断发挥人民的潜能，为制度创新注入源源不断的动力。

 

　　三、构建服务型政府是新时代国家治理制度化的目标

 

　　既然目前还达不到完全摒弃官僚制的条件，而制度化仍是当前国家治理现代化所不可或缺的，同时也需要以当前条件下可取的民主方式来激发官僚制的积极效应并限制其消极效应，那么，新时代的国家治理制度化应以构建何种政府为目标就成为了需要进一步思考的问题。马克思对官僚制的批判仍可为此提供重要的指引。事实上，无论是马克思从现实层面对普鲁士官僚的批判，还是从理论层面对黑格尔的官僚制理论的批判，抑或后来对官僚制的超越，都贯穿着人的解放这一根本逻辑。而这也是新时代的政府构建的根本价值指引。

　　马克思对官僚制的首次批判是其在《莱茵报》时期对普鲁士政府官僚制的批判。他批判的核心理由是普鲁士政府的官僚利己主义与“人民性”是根本对立的。马克思严厉地批判了普鲁士政府的书报检查令和林木盗窃法，指责其是不道德、无思想的。针对一系列的人民被压迫的事实，马克思诉诸自由报刊作为普遍利益的代表，以此为人民发声。在马克思看来，官方报刊只是官方向人民传递声音的附庸，而自由报刊则应该体现“人民性”“历史个性”。马克思这样赞美道：“自由报刊的本质，是自由所具有的刚毅的、理性的、道德的本质。”因此，在马克思看来，自由报刊是连接政府与民众、传递政策与反馈、引导舆论与监督的重要桥梁，承载着关注并揭示那些迫切需要解决且具有广泛社会意义的问题的使命，其存在和发展对于推动民主政治具有不可替代的作用，是现代民主政治体系中不可或缺的一环。这一时期“马克思口中的‘人民’不是无产阶级，但也不是黑格尔所说的‘贱民’……人民代表着社会的弱势群体，但马克思同时又赋予其‘普遍性’化身的角色”，因此，尽管马克思站在“革命民主主义”立场对普鲁士政府的利己主义行为的系列批判仍是一种人本主义哲学的批判，但已非常明显地表现出他对一种充分代表人民性的政府的诉求。

　　马克思对官僚制最典型的批判则是他对黑格尔的官僚制思想的批判，其中表达了政府应充分体现人民主权的思想。黑格尔将以王权、行政权和立法权为核心标识的君主立宪制视为最理想的政治制度。在他看来，作为“全权代表”的官僚是国家与市民社会之间的“中介”，而通过这些被授权在特定领域内“照管普遍的国家利益和法制”的“代表”的介入，国家与市民社会之间的对立关系变成了法定的和固定的。与黑格尔的理解不同，“马克思把官僚阶级看作是政治异化的惯常化身，他把官僚阶级看作国家实现人的普遍性这一假象的体现”。在官僚制中，“国家的目的变成行政办事机构的目的，或者行政办事机构的目的变成国家的目的”。因此，从其实质内容来看，官僚只不过代表了市民社会中特殊阶级的利益，代表了私有财产，是不折不扣的“粗陋的唯物主义”。从其形式来看，官僚通常“把意志推崇为始因”，假借意识形态的正当性来维护资产阶级的根本利益，是“粗陋的唯灵论”。马克思对官僚制“形式主义”假象的批判，显然已不是基于卢梭的自然权利理论的批判，而更多是在接受卢梭的民主理论和社会契约论基础上的批判。然而，即使那时的批判仍不是一种成熟的唯物史观视域中的批判，但也足以表明马克思试图通过构建一种能真正实现主权在民的国家制度，达到摒弃官僚制，实现国家与社会、普遍利益与特殊利益真正统一的目的。

　　后来，马克思更是从唯物史观的视角实现了对官僚制的批判和超越，彰显了他以人民为中心构建共同体的政治逻辑。诚如阿维纳瑞指出的，在马克思那里，“法兰西而不是德意志，是官僚阶级的典型居所”，故马克思对官僚制的更完备批判体现在他对法国官僚制的深入剖析中。与早期对官僚制的批判相比较，至少突出了两个方面的特征。一是强调从阶级结构的视角理解官僚制的实质。吉登斯强调，“马克思唯物论的明显特征在于阶级结构与意识形态之间的联系”，库诺也指出，“阶级斗争的理论基本上为马克思的社会学所独有”，尽管阶级及其斗争非马克思首先发现，但“还没有一个古代哲学家认识到阶级是由经济发展所决定的”。从第一共和国到第二共和国，从第一帝国到第二帝国，马克思分析了法国不同时期的阶级斗争背景下的官僚制实质及其发生变化的根本动因。在马克思看来，官僚制度从其诞生之初的君主专制时期开始，不管是在共和国时期，还是在复辟时期，大多情况下都是统治阶级手中的得力工具，然而，也有像波拿巴时期那样的特殊情况，“成为独立于社会而且与社会对立的利益”。如果说马克思的“商品拜物教”是从经济层面揭示人的主体地位被操控的状态，那么他关于官僚制的分析则试图从政治层面揭示这种状态。另外，马克思揭示了摒弃官僚制的经济基础。在马克思看来，巴黎公社“是终于发现的可以使劳动在经济上获得解放的政治形式”，它把土地与资本完全变成了劳动的工具，使个人所有制成为了现实。正是在这种经济基础之上，一种真正的共同体才能成为现实，而官僚制也才能被完全替代。

　　可见，不管是以人本主义哲学对官僚制进行批判，还是从科学的唯物史观对官僚制的揭露，抑或由此得出的以真正共同体代替官僚制的结论，都呈现出马克思以人民为中心构建国家或共同体的一贯逻辑。当这一逻辑贯彻到今天的国家治理现代化过程中时，就要求我们以构建服务型政府为新时代国家治理制度化的目标。正如习近平指出的：“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性，也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在。”因此，为了实现国家治理现代化，就要推动政府向服务型的方向转变，以“建设人民满意的服务型政府”为根本目标。目前关于服务型政府的内涵尚未有统一表述，但在其价值取向与性质方面已取得共识，不同于以往的国家本位和权力本位的政府，它应该是以为人民服务为宗旨，反映人民意志，能够有效发掘人民需求，以人民满意度为标准的民主、公正、高效的政府。在理论层面，21世纪以来学界关于构建服务型政府的讨论是将马克思以人民为中心构建国家或共同体的逻辑予以具体化和现实化的尝试；在现实层面，从2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》到2024年的《国务院关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》等均体现了马克思的以人民为中心建构国家或共同体的思想，彰显着在以人民为中心的价值指引下不断推进服务型政府建设的努力。

　　在“制度建设分量更重”的新时代，就推进国家治理的制度化而言，马克思官僚制批判理论的“在场”尤显重要。虽然马克思对官僚制持摒弃的态度，但这种摒弃是建立在相应的社会经济条件基础之上的。因此，就社会主义过渡时期而言，马克思实质上对官僚制持一种辩证的批判态度，认为仍有必要发挥官僚制作为一般管理形式的优势，即在价值理性的指导下兼顾合理的技术理性。马克思对官僚制的这种辩证态度是我们理解当前国家治理现代化仍需推进制度化建设的重要思想支撑。他力求以真正的民主制取代官僚制及追求以人民为中心的真正共同体的理想，也是我们理解新时代的国家治理制度化须以全过程人民民主为原则遵循、以构建服务型政府为目标的根本思想指引。